- Evidencia una vinculación estrecha de calidad del gasto con calidad de los aprendizajes
- Recomienda establecer un plan ministerial a fin de reducir los gastos que aportan menor valor a resultados educativos y redistribuirlos en aquellos fundamentales y aún faltos de recursos
Santo Domingo.- Acción Empresarial por la educación (EDUCA) reafirmó su compromiso de apoyar iniciativas dirigidas a enriquecer y profundizar el interés público sobre la impostergable necesidad de mejorar la calidad de la educación en el país y de orientar el gasto hacia ese propósito, para beneficio de las presentes y futuras generaciones.
De acuerdo a la institución, la calidad del gasto público en educación y la calidad de la enseñanza están estrechamente vinculadas. “Si bien es importante contar con un nivel adecuado de recursos, solo su buena administración asegura maximizar los resultados esperados”.
Así lo planteó el presidente de EDUCA, José Mármol, con motivo de presentar este jueves 22 el estudio “Calidad del gasto educativo en República Dominicana”, en el hotel Intercontinental de esta ciudad capital.
Se trata de una investigación sobre la calidad del gasto en el sector educativo preuniversitario, efectuada con rigor metodológico y profundidad, partiendo del presupuesto público correspondiente al ejercicio del 2013, año en el cual se materializa la vigencia del 4% del PIB, hasta llegar a 2016.
Recordó, que desde los inicios, Educa viene asumiendo un rol muy activo promoviendo la asignación de los recursos previstos en la ley al sector educativo, advirtiendo que el eje del debate debía ser en qué se gastaba y cómo se gastaba el dinero de todos los dominicanos para fines educativos.
“Los recursos son imprescindibles, pero no son la única condición necesaria para mejorar la calidad. En qué y cómo se invierten siguen siendo los aspectos más relevantes, y este trabajo, en su conjunto, demuestra e identifica espacios para optimizar el presupuesto educativo”, enfatizó Mármol. “Y es en ese tenor – añadió Mármol– que desde la perspectiva del análisis de valor, la investigación contribuye a argumentar que el mayor valor agregado en la calidad de los aprendizajes está asociado al factor docente”.
“De esta manera nació el documento que hoy llega a sus manos, el cual no hubiese sido posible sin la madurez institucional del Ministerio de Educación (MINERD), que además de suministrar la información relevante para una investigación de esta naturaleza, se involucró en la lectura, revisión y verificación de los datos aquí expuestos, sin que por ello, naturalmente, esté comprometida su posición y su opinión institucional”, apuntaló el presidente de Educa.
De igual manera, el presidente de EDUCA reconoció el apoyo brindado por la clase empresarial nacional para la realización del trabajo de investigación, así como el concurso de los organismos multilaterales, entre los cuales citó el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el programa de apoyo presupuestario al sector educativo en su segunda fase, que provee recursos de origen europeo y bajo administración de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo. También a todos los técnicos y especialistas nacionales e internacionales que se involucraron en los 2 ateneos previos que EDUCA realizó sobre borradores preliminares, como forma no solamente de asegurar un mayor nivel de calidad a la información aquí presentada sino también con el objeto de hacer este estudio el resultado de un esfuerzo de construcción colectivo. A todos muchas gracias.
“Esperamos que este documento contribuya al enriquecimiento y profundización del interés y el debate públicos “Llega el tiempo ahora de pensar en la calidad de los procesos, las propuestas pedagógicas y las estrategias de innovación para las generaciones que ingresan al sistema educativo, pero también aquellas que permanecen arrastrando una baja inversión previo al año 2013.
Al acto de lanzamiento de este nuevo aporte de EDUCA asistieron el ministro de Educación, arquitecto Andrés Navarro; la ministra del MESCYT, Alejandrina Germán; la pasada ministra del MESCYT, Ligia Amada Melo; varios viceministros de ambas carteras, así como directores de organismos afines al sistema educativo nacional, miembros actuales y pasados presidentes de la Junta Directiva de EDUCA, dirigentes de gremios empresariales, entre otras personalidades.
(Ver anexo)
ANEXO A LA NOTA DE PRENSA
RESUMEN DEL ESTUDIO “CALIDAD DEL GASTO EUCATIVO EN REPÚBLICA DOMINICANA”
Hallazgos
El estudio confirma que para la República Dominicana, al igual que la gran mayoría de los sistemas educativos del mundo, la calidad del gasto público en educación está estrechamente vinculado con la calidad en términos de resultados y niveles de logros de los aprendizajes, pero también queda claro que los recursos no son lo único importante.
La evidencia demuestra que para los países de Latinoamérica existe una alta relación entre los aprendizajes y la disponibilidad de infraestructura escolar.
De modo que ha resultado un acierto de la primera administración del Presidente Medina apostar por la inversión en renovar, ampliar y mejorar la infraestructura escolar. Se ha cuestionado por varios actores que la pasada gestión del Ministerio de Educación se concentró en ladrillos.
Sin embargo, y dadas las condiciones del punto de partida de la calidad de la infraestructura de la educación dominicana, la inversión en edificaciones escolares es una opción por la calidad de los aprendizajes y debe verse como una inversión en calidad educativa.
Esta ha sido una prioridad en materia de inversión representando en promedio más de una tercera parte del presupuesto educativo en los últimos años. Lo anterior ha favorecido a que la cantidad de estudiantes promedio por aula, a nivel de provincia, se redujera en un 16%.
Sin lugar a dudas, durante este periodo la inversión más significativa ha resultado el mejoramiento de las condiciones laborales de los educadores, cuyos salarios han crecido, 27% entre 2011 y 2015.
Entre el año 2012 y 2014, el salario docente mejoró de manera significativa aumentando en promedio un 40%. Sin embargo, los aumentos generalizados sin una correcta correlación con los niveles de desempeño no generan, dada la evidencia, impacto en los niveles de mejora de los aprendizajes.
Ha sido llamativa la expansión del número de personal no docente y administrativo la cual experimentó un crecimiento del 85% entre 2012 y 2015. En apenas 3 años se integraron al sistema más de 33,110 nuevos funcionarios, no docentes, incrementando la ratio sobre la cantidad de docentes incluso más allá de lo recomendado por los reglamentos dominicanos y por las buenas prácticas de los sistemas educativos más eficientes.
Iniciativas como el programa de alimentación están contribuyendo a la superación de la malnutrición y el hambre, uno de los principales impedimentos al aprendizaje, cuyo alcance y efectividad todavía puede seguir mejorando.
La inversión en capacitación docente ha ido aumentando de manera significativa. Ha crecido 49 veces respecto de 2004, llegando en 2016 a la significativa cifra de 3,324 millones de pesos.
El presupuesto, luego del 4%, permitió también avanzar en la desconcentración del gasto educativo. Sólo para el 2013 este tipo de gasto creció en un 265%. Sin embargo, dadas las limitantes normativas e institucionales, el gasto descentralizado todavía representa menos de un 5% del total del gasto.
No obstante lo anterior, el gasto dirigido directamente a los centros educativos se ha incrementado en los últimos 5 años, pasando del 73.79% en 2011 a un 88.94% para 2015.
Al analizar el gasto educativo y compararlo con otras actividades que generan mayor valor agregado, se identificaron actividades cuyo presupuesto seguramente pudiera optimizarse. Por ejemplo los gastos por concepto de publicación y publicidad crecieron un 500% entre 2013 y 2014, una variación significativa si se tiene en cuenta que el aumento nominal del presupuesto del MINERD entre esos años fue de 9.5%.
Eficacia del Gasto
En todos los años, desde la vigencia del 4% el MINERD ha demostrado una alta capacidad de ejecución financiera, siendo en todos los casos siempre superior al 95%.
En los planes operativos anuales, la evidencia constata cierta inconsistencia entre el nivel de logro de metas físicas y las financieras programadas. Del total de los productos programados para 2013, sólo el 15.3% alcanzó un alto nivel de cumplimiento de logros físico y financiero al mismo tiempo.
Solamente el 1% de las obras fueron entregadas en el tiempo establecido. Sin dudas, esto por la dificultad de ubicar solares adecuados allí donde la demanda lo justifica. En este aspecto, el nivel educativo más afectado fue la Primera Infancia que sigue siendo el nivel que presenta mayor retraso en cobertura, disponibilidad de personal debidamente entrenado y planteles adecuados en relación con las metas planificadas.
La alimentación escolar es una política eficaz. Pero hay oportunidades de mejora en otros servicios que ofrece el INABIE (Instituto Nacional de Bienestar Estudiantil). Por ejemplo, en el 2013 el programa de distribución de uniformes ejecutó el 100% de lo programado pero sólo alcanzó a beneficiar al 45% de la población que tenía planificada beneficiar. El estudio por tanto identifica oportunidades de mejora en la relación entre la planificación y la definición de metas.
El nivel de eficacia de las capacitaciones, a pesar de la extraordinaria y profesional labor que viene realizando el INAFOCAM, es limitado. Entre otras cosas, por ese nivel de profesionalismo del INAFOCAM es que se puede medir el impacto de las capacitaciones realizadas ya que rigurosamente mide la línea de base antes de los cursos y las ganancias en término de conocimientos, una vez finalizados los mismos. A modo de ejemplo, la especialidad de matemática básica en 2013 tuvo una ganancia estadística de 29 puntos, ciencias naturales y acompañamiento pedagógico crecieron en 12 y 8 puntos, pero para todos los casos, se promedió por debajo del 60% del puntaje total.
A finales de 2014, sólo una de cada 5 juntas de centro manejaba presupuesto descentralizado. Esto, debido a que el 80% de estas no posee personería jurídica ni tiene cuenta bancaria.
Eficiencia del Gasto.
El estudio, a partir de la evidencia disponible, identifica una alta variabilidad en los costos unitarios de un centro educativo a otro. Consultadas las autoridades educativas al respecto, explican esta situación en función, sobre todo, del costo de los solares, de los estudios y tipos de suelos, de la adecuación de espacios recreativos y las inversiones relacionadas a la seguridad perimetral en cada edificación escolar. Sin embargo, la forma de registro dificulta el análisis para determinar con ciertos niveles de precisión el costo por metro cuadrado de cada edificación escolar. Sin embargo, al evaluar el costo promedio general del 3er. Sorteo del Programa Nacional de Edificaciones Escolares se observó que el 82.7% de las aulas fueron asignadas a un precio promedio igual o inferior a los 3.5 millones de pesos, precio cercano al de las mejores prácticas nacionales.
Analizadas las compras de bienes y servicios del MINERD, se concluye que el MINERD compra a precios de mercado y no se registraron casos significativos en el que se observen pagos de sobreprecio. Sin embargo, se entiende que el MINERD, dado su capacidad de compra, pueda aprovechar durante la negociación para obtener mejores precios en la adquisición de bienes y servicios transversales al sistema.
El análisis de la política de contratación reveló que no siempre la contratación y asignación de este personal responde a las necesidades de la demanda. La asignación territorial de los docentes en los diferentes distritos ofrece oportunidades de mejoras para que los superávit de docentes en algunos distritos compensen los déficits en otros con mayor demanda.
En materia de personal no docente, la eficiencia del gasto se ha deteriorado en 2015 respecto al 2011. En 2011 por cada empleado administrativo se contabilizaba 1.5 docentes, mientras que para agosto de 2015 esta ratio se redujo a 1.1. Es decir, que a la fecha de este estudio se tenían 9 funcionarios administrativos por cada 10 docentes.
La eficiencia de la política de remuneración docente, a pesar de que como ya se dijo los significativos aumentos del último periodo, puede verse afectada por el impacto de las políticas financieras de la COPNAMA (Cooperativa Nacional de Maestros). Dado que el Ministerio de Educación actúa como agente de retención de consumos realizados por sus funcionarios, se permite que para algunos casos el funcionario docente y no docente comprometa casi hasta la totalidad de su salario. A diciembre de 2015, a pesar que el salario promedio docente en el nivel primario era superior a los 800 dólares, más de la mitad del personal docente, todavía recibía efectivamente menos de 330 dólares después de aplicado los descuentos.
Equidad del Gasto
En materia de equidad el gasto educativo presenta varias oportunidades de mejoras. Por ejemplo, provincias con características socioeducativas y demográficas similares, presentan un nivel de gasto desigual. Por ejemplo, en la provincia Hermanas Mirabal el gasto por estudiante fue 2/3 mayor que en Espaillat. Por otro lado, se observó una diferencia de poco menos de 7,000 pesos en gasto por estudiante en la provincia de María Trinidad Sánchez y Hermanas Mirabal, ambas de similares características.
Las transferencias directas no garantiza que cada estudiante tenga acceso a los bienes y servicios que requiere para su éxito escolar. Por lo tanto hay oportunidad de diseñar planes focalizados para que los estudiantes más vulnerables en cada distrito, sean los más beneficiados. En ocasiones, los beneficios dispuestos para apoyar a estudiantes vulnerables son otorgados sin criterios preestablecidos, o bien no rigurosos, lo cual no contribuye a asegurar que quienes reciban el beneficio sean los más necesitados.
Sostenibilidad
En materia de sostenibilidad el hallazgo que llama a una alerta a las autoridades educativas y a la comunidad toda es la creciente participación del gasto en nómina, más jubilaciones y pensiones, sobre el total del gasto. El ejercicio de simulación que el estudio realiza, permite afirmar de forma categórica que de continuar la tendencia actual con los incrementos salariales del gasto en personal y el incremento de la nómina de docente producto de las innovaciones vinculadas a la expansión de la Primera Infancia y del modelo de Jornada Extendida, harían colapsar el presupuesto del MINERD para el año 2025.
Lo anterior tiene una doble consecuencia. Primero, hacer un llamado a un diálogo responsable y maduro entre autoridades educativas y sindicatos para acordar, por ejemplo, que futuros incrementos salariales estén asociados inexorablemente al desempeño. En segundo término, el llamado es a las autoridades educativas a ser cautos y prudentes en la expansión de innovaciones educativas que tienen efectos directos sobre la expansión del gasto, sin antes evaluar sus efectos.
Recomendaciones
EDUCA considera el presupuesto educativo como el principal instrumento de política pública, por tanto estima que su diseño e implementación debe responder a un sistema inteligente de construcción del presupuesto.
Recomienda, asimismo, establecer un plan ministerial a fin de reducir los gastos identificados que aportan menor valor a resultados educativos, para redistribuirlos en aquellos fundamentales y aún faltos de recursos. Por ejemplo, el acompañamiento y supervisión escolar.
A los efectos de una mejor asignación de los recursos, docentes y no docentes, EDUCA recomienda realizar un levantamiento censal del personal docente y una auditoría de la nómina.
Dando cumplimiento al Pacto Nacional por la Reforma Educativa, EDUCA convoca a autoridades del Ministerio y de los Sindicatos a instalar definitivamente la cultura de la evaluación en el sistema y asociar los incrementos salariales a los niveles de desempeño de los educadores.
Este estudio exploratorio permite también identificar por su propia naturaleza exploratoria, estudios adicionales que hacen falta en el sistema para orientar el proceso de toma de decisiones. Uno de ellos en el cual ya trabaja EDUCA, vinculado al análisis actuarial de los efectos de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios del MINERD y sus efectos sobre el presupuesto.
Jueves 22 de septiembre, 2016
